Nie musi to być scenariusz katastroficzny. Wystarczy, że kilka awarii wystąpi równocześnie, aby narzędzia używane na co dzień przestały być dostępne dokładnie wtedy, gdy są najbardziej potrzebne.

W takiej sytuacji najważniejsze pytanie nie brzmi: „czy gmina ma radiotelefony?”. Powinno brzmieć: „czy po utracie podstawowych kanałów najważniejsze osoby i instytucje nadal potrafią wymieniać informacje oraz koordynować działania?”.

Łączność to system, nie urządzenie

W zarządzaniu kryzysowym łączność należy rozumieć szerzej niż jako możliwość wykonania telefonu, wysłania wiadomości czy przeprowadzenia rozmowy radiowej. To cały system organizacyjno-techniczny, który umożliwia obieg informacji między ludźmi i instytucjami odpowiedzialnymi za decyzje oraz działania w terenie.

Tworzą go urządzenia i sieci, ale również ludzie, procedury, listy kontaktowe, zasady przekazywania meldunków, zasilanie awaryjne, zapasowe miejsca pracy i wcześniej przygotowane warianty postępowania.

Ma to praktyczne znaczenie. Nawet najlepszy sprzęt nie zapewni ciągłości działania, jeśli użytkownicy nie wiedzą, kiedy mają go użyć, z kim powinni się połączyć i jakie informacje przekazać w pierwszej kolejności. Technologia jest ważna, ale działa tylko wtedy, gdy wspierają ją organizacja, jasne role i regularne ćwiczenia.

Redundancja, czyli kilka różnych dróg

Telefonia komórkowa i Internet powinny pozostać podstawowymi narzędziami codziennego działania gminy. Są dostępne, powszechne i wygodne. Nie chodzi o ich zastępowanie.

Problem zaczyna się wtedy, gdy niemal cały przepływ informacji zależy od tej samej infrastruktury.

Dwa komunikatory nie są dwoma niezależnymi sposobami łączności, jeśli oba wymagają Internetu. Dwa telefony również nie dają pełnego zabezpieczenia, jeśli korzystają z tego samego operatora albo z infrastruktury podatnej na tę samą awarię.

Brak zasilania może ograniczyć pracę stacji bazowych i urządzeń sieciowych. Uszkodzony światłowód może odciąć urząd od usług internetowych. Cyberincydent może unieruchomić systemy informatyczne, a rozległe zdarzenie spowodować przeciążenie publicznych sieci telekomunikacyjnych.

Dlatego podstawową zasadą powinna być redundancja: kilka możliwie niezależnych dróg przekazywania informacji. Nie chodzi o mnożenie urządzeń, lecz o takie zaprojektowanie działania, aby awaria jednego elementu nie pozbawiała gminy całej zdolności komunikowania się.

SBŁP wyznacza kierunek

Podobną logikę przyjęto w ustawie o ochronie ludności i obronie cywilnej, która tworzy System Bezpiecznej Łączności Państwowej, czyli SBŁP.

Ustawa nie opisuje SBŁP jako jednej sieci. Definiuje go jako wielowarstwowy system złożony z zastępowalnych elementów, którego zadaniem jest zapewnienie bezpieczeństwa i odporności komunikacji na potrzeby m.in. ochrony ludności, ratownictwa i zarządzania kryzysowego. Przewidziano w nim kanały wykorzystujące sieci stacjonarne, radiowe, komórkowe i satelitarne, a także interoperacyjność między systemami administracji publicznej i służb. To ważna wskazówka dla samorządów. Celem nie powinno być znalezienie jednej technologii, która „rozwiąże problem łączności”, lecz zbudowanie zdolności do przechodzenia między różnymi sposobami komunikacji.

Trzeba jednak zachować precyzję. Z przepisów nie wynika, że każda gmina automatycznie otrzyma wszystkie elementy SBŁP albo własny węzeł konkretnego podsystemu. Rozporządzenie dotyczące korzystania z usług SBŁP wskazuje, że podmioty uprawnione korzystają z poszczególnych usług za zgodą operatora, udzielaną na pisemny wniosek.

Samorząd nie powinien więc zakładać, że SBŁP automatycznie rozwiąże wszystkie lokalne potrzeby. Nie powinien też projektować własnej organizacji łączności tak, jakby system państwowy nie powstawał. Najrozsądniejsze podejście to rozpoznanie własnych potrzeb, śledzenie wdrażania SBŁP i budowanie rozwiązań, które będzie można z nim łączyć.

Od czego zacząć

Załóżmy, że podczas rozległej awarii urząd musi utrzymać przepływ informacji z trzema jednostkami OSP, zakładem komunalnym, ośrodkiem pomocy społecznej, szkołą przygotowywaną jako punkt pomocy oraz pracownikami sprawdzającymi przejezdność dróg.

Pierwszym krokiem nie powinien być zakup sprzętu. Najpierw trzeba ustalić:

1. Kto z kim musi utrzymywać kontakt?
2. Jakie informacje muszą być przekazywane?
3. Które relacje mają znaczenie krytyczne?
4. Jak długo gmina ma działać bez zwykłej infrastruktury?
5. Co stanie się, gdy nie zadziała również kanał zapasowy?

Dopiero potem można określić kanał podstawowy, pierwszy kanał rezerwowy i – w przypadku najważniejszych relacji – kolejny wariant działania.

Gmina może wykorzystywać rozwiązania, które posiadają już jej jednostki albo podmioty współpracujące. Może przygotować niezależny dostęp do sieci zewnętrznej, alternatywne środki komunikacji lub korzystać z usług udostępnianych w ramach systemów państwowych. O wyborze technologii powinny decydować potrzeby operacyjne, odporność rozwiązania i możliwość współdziałania, a nie sama dostępność konkretnego urządzenia.

Gdy nie działa żadna sieć

Każda gmina powinna mieć również wariant postępowania na wypadek utraty wszystkich technicznych środków łączności, np. kurierów.

Wyznaczona osoba może dostarczyć informację pomiędzy urzędem, jednostką OSP, zakładem komunalnym a punktem pomocy. Aby takie rozwiązanie miało wartość operacyjną, trzeba wcześniej określić osoby, pojazdy, punkty meldunkowe, podstawowe trasy oraz prosty formularz przekazywania informacji.

Nie jest to zamiennik nowoczesnej łączności. Jest to jej ostatnia warstwa zabezpieczenia.

Równie przydatna może okazać się papierowa lista najważniejszych telefonów, adresów i osób funkcyjnych. Rozbudowana baza kontaktów nie pomoże, jeżeli znajduje się wyłącznie w systemie, do którego właśnie utracono dostęp.

Bez energii nie ma łączności

Drugim elementem, który łatwo przeoczyć, jest zasilanie.

UPS podtrzymujący pracę urządzeń przez kilkanaście minut nie rozwiązuje problemu wielogodzinnej awarii. Gmina powinna wiedzieć, które urządzenia są krytyczne, jak długo muszą działać oraz z jakiego źródła będą zasilane po wyczerpaniu baterii.

To samo dotyczy zapasowego miejsca kierowania. Jeżeli urząd gminy zostanie zalany, pozbawiony zasilania albo czasowo wyłączony z użytkowania, wcześniej powinien być wskazany punkt, z którego można kontynuować najważniejsze działania.

Siedem rekomendacji dla JST

1. Zmapować łączność. Sporządzić prostą tabelę pokazującą, kto musi utrzymywać kontakt z kim podczas sytuacji kryzysowej.
2. Wyznaczyć kanały zapasowe. Dla każdej kluczowej relacji wskazać sposób podstawowy oraz niezależną alternatywę.
3. Uwzględnić SBŁP w planowaniu. Rozpoznać potrzeby gminy i monitorować, z których usług systemu oraz na jakich zasadach JST będzie mogła korzystać.
4. Unikać technologicznych wysp. Przed większym zakupem sprawdzić możliwość współpracy z OSP, PSP, Policją, powiatem i rozwiązaniami rozwijanymi na poziomie państwa.
5. Zapewnić zasilanie i zapasowe miejsce pracy. Łączność trzeba projektować razem
   Z autonomią energetyczną i ciągłością pracy urzędu.
6. Przygotować system kurierów oraz dokumentację offline. Procedury muszą działać także wtedy, gdy nie działa żadna sieć.
7. Ćwiczyć awarię, a nie tylko obsługę urządzeń. Warto okresowo założyć, że telefony i internet faktycznie nie działają, a następnie sprawdzić, czy organizacja potrafi uruchomić wariant zapasowy.

Nie chodzi o sprzęt

Łączność alternatywna nie ma zastępować telefonii komórkowej ani internetu. Jej zadaniem jest utrzymanie zdolności działania wtedy, gdy podstawowe kanały stają się niedostępne.

Gmina nie musi zaczynać od pytania: „jaki system kupić?”. Powinna zacząć od prostszego i ważniejszego: „co zrobimy, jeśli jutro przez kilka godzin nie będzie można zadzwonić ani skorzystać z Internetu?”.

Jeżeli wiadomo, kto podejmuje decyzję, gdzie działa zapasowe stanowisko, jak skontaktować się z OSP i zakładem komunalnym, skąd urządzenia otrzymają energię, jaki jest kolejny sposób przekazania informacji oraz kto w ostateczności dostarczy informację – wtedy powstaje rzeczywista odporność.

Technologia jest jej ważną częścią. Dopiero jednak w połączeniu z ludźmi, procedurami, energią i redundancją tworzy system łączności zdolny działać także w trudnych warunkach