Nowelizacja ustawy o zarządzaniu kryzysowym wprowadza dużą zmianę – to największa modyfikacja od lat w sposobie, w jaki administracja publiczna planuje działania na wypadek kryzysu. Jednym z czterech kluczowych obszarów nowych przepisów jest planowanie cywilne. To właśnie ono decyduje, jak samorządy, urzędy i podmioty krytyczne będą przygotowywać się na zagrożenia w najbliższych latach. W artykule wyjaśniamy, co dokładnie się zmienia, jakie nowe dokumenty trzeba będzie opracować i ile czasu na to realnie zostało.
Zarządzanie kryzysowe – definicja zostaje, ale rośnie znaczenie ryzyka
Ustawodawca nie zmienił podstawowej definicji zarządzania kryzysowego. Nadal opiera się ona na czterech fazach: zapobieganiu, przygotowaniu, reagowaniu oraz odbudowie i odtwarzaniu. Zmieniło się jednak coś istotniejszego. W kolejnych zapisach ustawy znacznie mocniejszy nacisk położono na zarządzanie ryzykiem.
W definicji sytuacji kryzysowej pojawiły się nowe elementy. Należą do nich między innymi dziedzictwo kulturowe oraz zakłócenia w funkcjonowaniu organów realizujących zadania z zakresu zarządzania kryzysowego. Kluczowa zmiana dotyczy jednak sposobu myślenia o samym ryzyku. Tradycyjnie ryzyko definiuje się jako relację prawdopodobieństwa i skutków zdarzenia. Natomiast w ocenie ryzyka ustawodawca każe dodatkowo uwzględniać podatność. Chodzi o to, na ile dany podmiot jest realnie przygotowany na wystąpienie zagrożenia, w tym tak zwanych czarnych łabędzi.
To nie jest zmiana kosmetyczna. Praca na podatności ma bowiem szczególne znaczenie w kontekście zagrożeń asymetrycznych i hybrydowych. Z takimi zagrożeniami Polska mierzy się od lat w związku z działaniami Rosji. Dodatkowo ustawa formalizuje pojęcie zagrożenia hybrydowego, czyli kombinacji działań na płaszczyźnie politycznej, gospodarczej, dyplomatycznej, informacyjnej i informatycznej. Wprowadza też zupełnie nowe pojęcie – zagrożenie antagonistyczne. Jest to celowe, świadome działanie wymierzone w usługi kluczowe i infrastrukturę krytyczną, niezależnie od motywacji sprawcy.
Warto również odnotować, że ustawodawca odwołuje się do norm ISO. Chodzi tu przede wszystkim o normy dotyczące zarządzania ryzykiem, ciągłości działania oraz bezpieczeństwa informacji. To wyraźny sygnał, że kompetencje w tym zakresie warto budować w organizacji już teraz, niezależnie od tempa wdrażania samej ustawy.
Krajowa Ocena Ryzyka (KOR) – fundament całego systemu
Cały nowy system planowania cywilnego opiera się na jednym dokumencie strategicznym. Jest nim Krajowa Ocena Ryzyka (KOR). To właśnie ona musi powstać jako pierwsza, zanim ruszą prace nad kolejnymi planami na wszystkich szczeblach administracji.
KOR opracowuje dyrektor Rządowego Centrum Bezpieczeństwa. Następnie dokument wprowadza i zatwierdza Rada Ministrów. Wcześniej jednak ministrowie i wojewodowie przekazują do niego swoje wkłady, po czym projekt trafia pod obrady rządu. Dokument ten identyfikuje zagrożenia na poziomie krajowym, w tym również te dotąd jednoznacznie niezidentyfikowane. Co ważne, ma być regularnie aktualizowany, nie rzadziej niż raz na trzy lata.
Kluczowa informacja dla samorządów i podmiotów krytycznych brzmi następująco: pierwsza Krajowa Ocena Ryzyka ma powstać w ciągu sześciu miesięcy od wejścia w życie ustawy. To właśnie od niej liczy się bieg terminów na opracowanie kolejnych planów. Dotyczy to zarówno obszaru zarządzania ryzykiem, jak i identyfikacji podmiotów krytycznych.
Dwie nowe kategorie planów: Plan Zarządzania Ryzykiem i Plan Reagowania Kryzysowego
Dotychczasowe plany zarządzania kryzysowego nie znikają z dnia na dzień. Obowiązują one do czasu opracowania nowych dokumentów, dlatego w tym okresie warto je na bieżąco aktualizować. Ustawa wprowadza jednak dwie zupełnie nowe kategorie planów, które docelowo je zastąpią.
Plan Zarządzania Ryzykiem (PZR)
Plan Zarządzania Ryzykiem ma zawierać przede wszystkim:
- cele strategiczne,
- opis zasad współpracy podmiotów wymienionych w siatce bezpieczeństwa,
- listę działań na rzecz ograniczania ryzyka zdiagnozowanego w Krajowej Ocenie Ryzyka.
Plany tego typu powstają na wielu szczeblach. Najpierw na poziomie krajowym – opracowuje go dyrektor RCB. Następnie na poziomie resortowym, gdzie tworzą go ministrowie, szefowie i kierownicy urzędów. Kolejno powstają plany wojewódzkie, powiatowe i gminne. Przy ich opracowywaniu obowiązuje kilka zasad. Po pierwsze, trzeba uwzględnić postanowienia Krajowej Oceny Ryzyka. Po drugie, należy zachować spójność z Krajowym Planem Zarządzania Ryzykiem – dotyczy to szczebla wojewódzkiego i poziomów niższych. Ponadto gotowy dokument musi zostać zatwierdzony przez organ wyższego szczebla, na przykład gminny plan zatwierdza starosta. Plan aktualizuje się nie rzadziej niż raz na trzy lata i uzgadnia z podmiotami z siatki bezpieczeństwa.
Plan Reagowania Kryzysowego (PRK)
Drugi z dokumentów, czyli Plan Reagowania Kryzysowego, ma znacznie bardziej rozbudowaną strukturę. Obejmuje między innymi:
- siatkę bezpieczeństwa,
- opis zasad współpracy podmiotów,
- zestawienie modułów zadaniowych,
- rozbudowany zestaw załączników,
- zestawienie przedsięwzięć minimalizujących skutki zakłócenia funkcjonowania infrastruktury krytycznej.
Wśród załączników szczególne znaczenie mają procedury realizacji zadań związanych z ochroną ludności i obroną cywilną (OLiOC). To cztery obszary zadań, które trzeba będzie szczegółowo rozpisać. Właśnie ta część planu wymaga zdecydowanie najwięcej pracy merytorycznej i organizacyjnej.
Zasady opracowywania PRK są zresztą analogiczne do zasad dla PZR. Obejmują one uwzględnienie zagrożeń z KOR, spójność z odpowiednim planem wyższego szczebla, zatwierdzenie przez organ nadrzędny, aktualizację co najmniej raz na trzy lata oraz uzgodnienie z podmiotami z siatki bezpieczeństwa.
Ile czasu mają samorządy? Harmonogram wdrożenia krok po kroku
Dla wielu urzędów najważniejsze pytanie brzmi: ile realnie mamy czasu na dostosowanie się do nowych przepisów? Terminy rozpisują się następująco.
Plan Zarządzania Ryzykiem:
- Krajowa Ocena Ryzyka – 6 miesięcy od wejścia w życie ustawy,
- Krajowy Plan Zarządzania Ryzykiem – 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy, czyli 6 miesięcy po KOR,
- wojewódzkie plany zarządzania ryzykiem – kolejne 3 miesiące,
- powiatowe plany zarządzania ryzykiem – kolejne 3 miesiące,
- gminne plany zarządzania ryzykiem – kolejne 3 miesiące.
W sumie na opracowanie gminnego Planu Zarządzania Ryzykiem samorządy będą miały około 21 miesięcy od wejścia w życie ustawy.
Plan Reagowania Kryzysowego:
- Krajowy Plan Reagowania Kryzysowego – 9 miesięcy po Krajowym Planie Zarządzania Ryzykiem,
- wojewódzkie plany reagowania kryzysowego – kolejne 3 miesiące,
- powiatowe plany reagowania kryzysowego – kolejne 3 miesiące,
- gminne plany reagowania kryzysowego – kolejne 3 miesiące.
Dla gmin oznacza to łącznie około 30 miesięcy od wejścia w życie ustawy. W tym czasie trzeba opracować gminny Plan Reagowania Kryzysowego wraz z kompletem załączników, w tym procedurami OLiOC.
To z jednej strony dużo czasu. Z drugiej strony to stanowczo za mało, by odkładać przygotowania na później. Równolegle bowiem w obszarze ochrony ludności i obrony cywilnej trwa wiele innych procesów wdrożeniowych. Poza tym stare plany zarządzania kryzysowego trzeba aktualizować już dziś, ponieważ kryzysy nie poczekają na nowe dokumenty.
Co robić już teraz? Praktyczne rekomendacje
Zmiany wprowadzane przez nowelizację są, w ocenie ekspertów Safety Project, jednymi z najbardziej rewolucyjnych w obszarze planowania cywilnego od wielu lat. Jednocześnie zostały rozłożone w czasie w sposób ewolucyjny. Oznacza to, że urzędy nie muszą – i nie powinny – działać w panice. Powinny jednak zdecydowanie zacząć przygotowania już dziś. Rekomendujemy zatem:
- monitorowanie aktów wykonawczych – uchwał, rozporządzeń, Krajowej Oceny Ryzyka i krajowych planów, które będą stopniowo publikowane,
- inwestowanie w wiedzę zespołu – kursy i szkolenia specjalistyczne działają szybciej niż studia podyplomowe, dlatego to one powinny być pierwszym krokiem,
- opracowanie koncepcji i harmonogramów wdrożenia nowych planów jeszcze przed formalnym terminem ich powstania,
- aktualizację dotychczasowych planów zarządzania kryzysowego, które obowiązują do czasu wejścia w życie nowych dokumentów,
- budowanie systemu OLiOC i regularne ćwiczenia, niezależnie od tempa prac legislacyjnych na wyższych szczeblach.
Podejście z optymizmem oraz konsekwentne budowanie kompetencji już teraz to najlepsza inwestycja na przyszłość. Dzięki temu dokumentacja zarządzania kryzysowego nie stanie się jedynie „papierowym tygrysem”, lecz realnie zadziała w sytuacji kryzysowej.
Podsumowanie
Nowelizacja ustawy o zarządzaniu kryzysowym wprowadza nową architekturę planowania cywilnego. Opiera się ona na Krajowej Ocenie Ryzyka oraz dwóch nowych kategoriach dokumentów – Planie Zarządzania Ryzykiem i Planie Reagowania Kryzysowego. Samorządy będą je opracowywać kaskadowo, od szczebla krajowego aż po gminy. Wszystko z konkretnymi terminami liczonymi od wejścia w życie ustawy. Choć cały proces rozłożony jest na blisko 2,5 roku, przygotowania warto rozpocząć już dziś. Chodzi tu przede wszystkim o budowanie kompetencji, monitorowanie przepisów oraz aktualizację obecnych dokumentów.
Jeśli w Twojej gminie, powiecie lub organizacji pojawiają się pytania dotyczące planowania cywilnego, nowych planów zarządzania ryzykiem czy reagowania kryzysowego – zgłoś się do nas. Nasi eksperci działają na terenie całej Polski i chętnie pomogą przejść przez ten proces krok po kroku.
Dodaj komentarz